挠痒吧从2013年11月党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，到2023年10月国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号）（以下简称《实施意见》），我国普惠金融发展走过了十年历程。推动构建有中国特色的普惠金融生态体系并带动经济社会协调发展，是贯彻落实《实施意见》、牢牢把握金融工作的政治性和人民性的体现，是做好普惠金融等五篇大文章、高质量服务实体经济的必由之路，是新时期深化金融改革、推进普惠金融高质量发展的重要命题。

　　党的十八大以来，党中央、国务院高度重视普惠金融工作，推动我国普惠金融发展取得长足进步，普惠金融的理念逐渐深入人心，多层次普惠金融供给格局逐步确立，普惠金融产品服务持续优化，服务普惠金融的信用信息体系不断完善，支撑普惠金融发展的政策制度更加健全，在服务国家战略、地方发展和人民群众生产生活等方面发挥了重要作用。

　　(一)普惠金融产品不断优化。大数据、云计算、人工智能等新兴技术，促进普惠金融产品逐步数字化、智能化，服务日益高效化、便捷化，内涵从小额贷款不断拓展到账户、储蓄、支付、保险理财等，更加多元化。

　　(二)普惠信用和信息体系不断完善。央行征信系统、地方征信平台和社会征信机构共同构建现代征信体系；金融服务覆盖率、可得性、满意度大幅提高。截至2023年，中国征信行业收录11.6亿自然人信息，当年央行征信中心提供个人征信查询超50亿次，百行和朴道两家社会机构提供各类征信服务420亿次。

　　(三)普惠金融机构组织体系不断健全。大中小银行、消费金融、地方金融组织，共同构成多层次、广覆盖、差异化的供给格局，我国县域银行覆盖率100%，乡镇银行金融机构覆盖率98%。截至2024年6月，金融机构人民币普惠金融领域贷款余额43.86万亿元，主要面向长尾用户和下沉市场的消费金融公司贷款余额约1.15万亿元、小贷公司余额0.76万亿元。

　　（四）普惠金融对实体经济的支持不断体现。以服务中低收入群体为主的消费信贷，在促消费、扩内需，解决收支错配、改善生活品质等方面，发挥了重要作用。2014年-2023年，消费信贷（文中所指，均为剔除个人住房贷款后的狭义消费信贷）从3.1万亿元增至19.8万亿元，促进最终消费对国内生产总值（GDP）增长的贡献率从56.3%升至82.5%，最终消费占GDP比值从52%升至56%。在支持乡村全面振兴方面，巩固拓展脱贫攻坚成果，需要久久为功，持续推进。近期，央行会同相关部门出台了新的政策举措，围绕乡村产业发展、乡村建设、乡村治理等方面，实施五大专项行动，进一步加大金融支持力度，助力乡村全面振兴。截至今年7月末，全国涉农贷款余额50.47万亿元，同比增长了11.6%。

　　当前我国正处于新旧动能转换的阵痛期，重点领域风险隐患仍然较多，快速发展的普惠金融也暴露出一些新的问题和挑战。从消费金融的视角来看，主要体现为四个方面：

　　（一）信贷规模见顶，对经济拉动作用减弱。2022年三季度以来信用卡应偿余额持平在8.6万亿元左右，2024年二季度现金类消费信贷在非疫情暴发时期首次回落。消费信贷对消费的拉动作用开始减弱。

　　（二）过度借贷，债务负担有所加重。一方面，部分消费者盲目借贷消费，支出严重超出收入能力；另一方面，一些平台不顾用户还款能力和来源，一味诱导借贷。供需两侧共同导致部分借贷者长期不能平衡收支，依赖借贷、以贷养贷。

　　（三）多头共债，周期性特点易集中引发行业风险。一项针对中长尾借贷者的调研显示，同时缴纳社保和公积金者不足1/4，同时在5家以上机构借贷者超1/2。不稳定的就业状态易受经济波动冲击、带来周期性的风险变化，而受金融机构顺周期调整风控阀门的影响，多头共债相互传染，容易引发自反馈的行业性风险踩踏，且间接刺激非法金融活动。

　　（四）行业乱象，套路营销、反催收、非法高息与假冒等扰乱行业和社会秩序。一些不法中介以“免息”“零首付”等说辞，隐瞒实际息费成本，收取高额费用。近日上海市普陀区某案例，涉案人通过网络购入具有放款、签订线上协议等功能的非法网贷应用程序(APP)，利用贴吧广告、发送放贷短信、假冒正规机构APP，推广其业务，并在协议中隐瞒、暗藏收费或高息条款。

　　当前我国出现的问题，在其他国家也曾出现过，可取长补短、查漏补缺，有所借鉴。

　　（一）孟加拉国格莱珉银行。注重可持续发展，兼顾盈利和社会目标。20世纪70年代开始，尤努斯在孟加拉国格莱珉银行的尝试，被认为是普惠金融的先驱之一。其实现的共创、共享的商业模式，让借贷者真实参与价值创造，带动生活改善、社区发展和银行可持续性，并被50个国家所复制。截至2023年6月，格莱珉银行覆盖了孟加拉国99%的村庄，服务约1000万人，贷款余额15亿美元，还款率高达98.9%。

　　融入和培养客户金融健康，帮助低收入者发展。格莱珉银行模式主要有四大特点：一是小额可负担，其基于人的潜力，为贫困女性甚至乞丐提供额度很小的1年期信用贷款，按周等额本息、年化利率20%。二是内生激励，五人一组、数组一中心，发挥熟人间激励监督作用，共同学习财务原则和技术能力，鼓励储蓄。三是帮助困难者，深入调查逾期者境况，帮助其改变后再重新还贷。四是利益共担，其用户也是自身股东、占有90%的股权，政府拥有另外10%股权。

　　（二）日本贷金业。过度竞争、过度借贷，与经济发展不协调，蕴藏信用和社会风险。20世纪90年代初，日本贷金业在自动化信用授信能力基础上，通过大量广告投放，快速拓展下沉客群，呈现爆发式增长，由于过度竞争、追赶式授信，风控逐步流于形式。而随着房地产泡沫破灭、经济持续低迷，居民资产负债表不断恶化，不良贷款不断上升。部分机构采取极端暴力催收，导致社会问题集中爆发。2000年日本因经济因素自杀的人数增至近9000人，占自杀总数的30%，引发社会舆论广泛抵制。

　　循序渐进地推动监管，健全竞争环境、市场机制。2006年日本修正贷金业相关三法，分四年逐步落地实施：提高贷金业准入门槛、强化取缔地下金融、细化营销催收规范、限定借贷总余额、降低利率上限。2014年，人均借贷量从2007年的117万日元降至52.6万日元，随后基本稳定；合理投诉量从2007年的1.3万件降至0.16万件；行政处分从2007年的507件降至12件。

　　不满足资金需求，衍生高息非法金融。因贷金业新法案对利率、收入等限制，低收入高风险、家庭主妇、学生等的可得资金被大幅压缩，只能寻找更高利率的地下金融，而个别合法机构因规模萎缩也转入地下。2014年，贷金业余额从2007年的超17万亿日元降至4.6万亿日元，而同期非法地下金融案件从2007年的37件升至271件、2022年更是达到567件。

　　（三）柬埔寨小贷。过度借贷，信用风险上升。2023年，柬埔寨面向小微企业和农民的借贷从2012年的120万人、人均600美元，升至157万人、人均3260美元，而当年的人均GDP仅有1875美元。人均借贷过高，使风险不断积累。2024年6月柬埔寨小贷机构不良贷款率升至8.3%、同比上升3.7个百分点。IMF认为，柬埔寨私人债务过高，一旦借贷人停止偿还贷款，势必会拖累整个经济。

　　未有效应对债务陷阱，社会问题突出。近年来，柬埔寨频繁出现因小贷而导致负面后果的报道，涉及“卖地”“生活质量下降”等。2023年一份对拥有小额贷款的717个家庭调研显示，27.3%的家庭每月支出中超过70%用于偿还债务，由于债务负担18%的家庭吃的食物较少，3%至少有一个孩子辍学，6%出售土地以偿还贷款。联合国2017年曾报告称，对许多柬埔寨人而言，小额信贷只会将借贷者更进一步推入贫困中。

　　金融发展根于实体经济发展，普惠金融同样与普惠群体的健康成长息息相关。借鉴国际经验、并从业务实践出发，笔者认为应提升普惠金融的包容性，促进国家经济、普惠群体、普惠机构的共同发展，提升普惠金融的平等性，引导普惠金融有序发展，构建有中国特色的普惠金融生态。

　　（一）包容的普惠。债务陷阱会激化社会矛盾、削弱社会消费能力，不利于经济社会协调发展。建议主动识别因客观原因已经或即将陷入债务陷阱的，以包容的态度提供差异化、帮扶性的服务。

　　一是识别“需要帮扶”群体。建议有关管理部门和机构完善信息共享平台，构建有效的欺诈和老赖黑名单，最大可能识别出客观上还款困难，但积极向上、努力工作的“需要帮扶”群体。

　　二是降低“需要帮扶”群体的息费。建议有关管理部门和机构通过利息补贴、再贷款等形式，支持降低“需要帮扶”群体的息费，帮助其走出债务陷阱、并化解共债风险。

　　三是增强“需要帮扶”群体的可得性。建议行业协会和自律组织，积极倡导和构建纾困帮扶的行业共识，在维护信用体系前提下，不抽贷、断贷，保持“需要帮扶”群体的可得性。以马上消费为例，当用户多期还款后出现逾期时，会结合客服语音、APP使用等大数据识别客户的还款意愿和困难处境，主动发起延期、再分期等服务。

　　（二）共进的普惠。当前我国需求问题突出，作为消费倾向较高的低收入普惠受众群体，其收入稳定、金融健康，与社会经济发展、金融机构稳定息息相关。建议融合政府部门的资源协调优势、普惠机构的数字金融能力，在保障就业、促进金融健康、抵御周期风险等方面发挥1+1大于2的作用，实现国民经济、普惠群体和普惠机构相互促进、可持续发展。

　　一是提升知识技能、促进普惠群体就业。建议推动民政部门与普惠金融机构合作，调动更多优质学习资源、充分发挥场景和数字能力，定制化提供农业、电商、厨师、司机等职业技能教育，定向触达及时、准确、恰当的就业信息。

　　二是提升普惠群体的金融素养。建议金融监管总局统筹并鼓励普惠金融机构，强化针对普惠群体的金融知识宣传教育，后者往往更易受到虚假信息、非法金融、过度消费影响。

　　三是促进职业信用体系建设。建议推动商务部与普惠金融机构的合作，推进居民服务业等职业信用体系建设。服务业特别是居民服务业，是普惠群体的主要从业领域之一，后者拥有天然的信用和人才资源。政企协同建设，既可提升供给质量、促进服务消费，又能反哺就业、降低金融风险。

　　四是提升行业抗周期风险能力。建议有关部门强化逆周期引导、促进同业交流，在周期繁荣时强化对普惠金融机构的压力测试，在周期下行时做好“最后贷款人”，并引导同业机构间充分交流，避免周期性因素引致的风险集中爆发。

　　（三）平等的普惠。普惠的本质是平等，当前我国在资金可得性上取得长足进步，建议要在一些具体环节进一步加强。

　　一是倡导小额尝试，增强“白户”用信的平等。建议有关部门或行业协会等，倡导行业开发面向无征信记录的小额信贷产品，并推广循环模式，满足小微、个体、农户、农业转移人口等群体中广泛存在的“白户”用信需求。

　　二是优化征信费用，增强金融服务能力的平等。建议统一商业银行和非银金融机构的计费办法，并降低或免除特定人群的征信费用。当前商业银行享有根据征信报送量、数据查询量的收费折扣系数，而消费金融、小贷等非银机构并不享受，呈现歧视性定价。“白户”“需要帮扶”等征信，单笔借款金额低，而征信费用占据金融服务成本的比例较高，可针对性地降低或免除其征信费用，提升机构服务能力。

　　三是强化诚信体系，增强普惠个体之间的平等。建议推动诚信体系建设，强化失信约束机制，加大对严重失信主体的惩戒力度。当诚信用户努力进取、承担还款责任时，部分失信主体却在利用“背债人”“恶意”投诉等手段进行逃避。从总体而言，失信者会拉高诚信者的金融成本，是对诚信者的不平等、不公平。

　　（四）有序的普惠。一是倡导行业自律、理性发展。建议强化行业协会职能、加强自律管理，倡导理性发展，满足用户收支错配、适当超前的消费需求，提供风险可控、成本可担的金融服务。

　　二是树立正规机构的行业形象。建议促进网信办、正规金融机构、媒体三方合作，正确树立行业形象，引导金融消费者识别和使用正规金融服务，促进行业健康发展。

　　三是协力打击非法金融活动。建议完善相关法律法规，明确法律责任和处罚措施；金监总局牵头联合公检法部门，支持行业协同，共同打击非法金融活动和非法金融主体。比如马上消费倡导并发起的打击金融领域黑产联盟（AIF联盟），目前已有百余家机构参与，可进一步强化监管协调机制、共同打击黑灰产。

　　四是有序推进监管举措。建议金融监管总局协同公检法，优先打击非法金融活动，在有效防范非法活动对合法活动的套利和承接后，有预期、有步骤推进行业限制性举措。

　　① 李建军，彭俞超，马思超.普惠金融与中国经济发展:多维度内涵与实证分析[J].经济研究，2020(4): 37- 52.

　　② 李映彤，赵 健.普惠金融与经济高质量发展：整体效应、区域差异与传导机制[J].金融理论与实践，2022(5):28-37.

　　③ 张栋浩.做好普惠金融大文章,坚持走中国特色普惠金融发展道路[J].财经科学,2023(12).

　　④ 俞彤晖，汪道峰.普惠金融支持乡村振兴的实现机理与影响研究[J].金融监管研究 2023(08).